中证策略构建人与自然和谐共生的国土空间格局

　　构建人与自然和谐共生的国土空间格局

　　自然资源部

　　2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要优化国土空间开发格局”，“健全国土空间用途管制制度”。这为我们守牢国土空间开发保护底线，全面推进人与自然和谐共生的现代化提供了根本指引。国土空间具有稀缺性、唯一性，人类的生产生活都要在国土空间上进行。新时代以来，党中央、国务院作出重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。新征程上，我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想，深化“多规合一”改革，健全统一的国土空间用途管制和规划许可制度，构建人与自然和谐共生的国土空间格局。

　　一、为什么要实施统一国土空间用途管制

　　长期以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，导致同一块土地，不同规划安排了不同的用途，互相冲突，无法利用，造成资源浪费。比如，“多规合一”前，有的省份各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑达120多万块，有的园区在建设前存在数十块土地相互“打架”现象，同一地块会有基本农田、林地和城市建设用地等几种“身份”。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，城市规划工作中还存在不少问题，空间约束性规划无力，各类规划各成体系、互不衔接、规划的科学性和严肃性不够，要建立空间规划体系，推进规划体制改革，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。

　　2015年9月，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题；要求整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间。

　　近年来，各地不断推进城市空间合理布局、活化利用，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，“推窗见绿、出门入园”的生态宜居城市景象正在成为现实。图为2025年6月10日拍摄的山东青岛西海岸新区。人民图片韩加君/摄

　　2018年2月，党中央作出深化党和国家机构改革的重大决策部署，明确要改革自然资源和生态环境管理体制，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立国土空间规划体系并监督实施。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系。五级指国家、省、市、县、乡镇，三类指总体规划、专项规划、详细规划，四体系指编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。新的国土空间规划体系在继承原有空间性规划基础上进行了系统性整体性重构，突出战略性、科学性、协调性，避免空间冲突，优化空间结构，完善空间治理。

　　二、实施统一国土空间用途管制在生态文明建设中有何重要意义

　　我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。对所有国土空间进行统一的规划和管理，统筹安排各业各类用地用海，不断提升空间利用效率和水平，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措，对建设人与自然和谐共生的现代化具有重要而深远的意义。

　　从统筹高质量发展和高水平保护看。习近平总书记指出，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。我国已经进入高质量发展阶段，经济面临绿色转型和需求结构升级重大战略机遇，同时也面临全球能源资源供给形式变化、人口结构变化、气候变化等重大挑战。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局农业、生态、城镇空间，把该保护的地方保护好，让适宜发展的地区发展得更加集约高效，有利于从源头统筹耕地保护、生态建设、城乡发展等各类国土空间开发保护行为，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，推动发展方式绿色转型。

　　从推动自然资源全要素一体化保护修复看。长期以来，对耕地、森林、草原、湿地、矿产、海洋等不同自然资源要素，不同部门有着各自的统计口径和规划安排，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局，将自然生态各要素的多头管制、分散管制改为统一管制，有利于破解以往各类自然资源要素规划目标冲突、边界重叠、管控要求不一的弊端，强化生态系统的整体性、系统性，避免因规划割裂导致的生态功能退化与碎片化，真正实现对多种自然资源要素的统筹规划、整体保护和系统修复。

　　从改善城乡人居环境看。当前，我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡居民的需求已经从“有没有”转向“好不好”。通过“多规合一”和统一国土空间用途管制，有利于统筹区域、城乡规划安排，统筹生产生活生态空间布局，因地制宜补齐公共服务设施和基础设施短板，整体保护和活化利用自然和人文资源，推动城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，为发展“留白”，为生活“增绿”。

　　从建设绿色智慧的数字生态文明看。习近平总书记指出，要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制；强调要“构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。当前，以信息技术为代表的新技术革命蓬勃发展，深刻重塑着空间结构，居家办公、科技创新、休闲空间等需求增加，要求从传统的产业、居住、商业等功能分隔转向更加融合的空间复合利用模式；人工智能、低空经济、无人驾驶等新技术革命对空间规划和管控提出新挑战。同时，信息化、数字化等技术手段为提升城市空间治理能力创造了新的条件。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求建设自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是建立健全美丽中国建设制度体系和数字化治理体系的重要举措。

　　三、实施统一国土空间用途管制取得了哪些成效

　　经过不懈努力，我国空间规划体系完成了系统性整体性重构，“五级三类四体系”的“多规合一”国土空间规划体系基本形成，国土空间用途管制实现了从城市到区域、从平面到立体空间的历史性突破。

　　在优化国土空间格局上，明确新形势下健全主体功能区战略及其制度体系的总体安排，推动各地按照主体功能定位实施差异化协同发展。全面完成国家、省、市、县国土空间总体规划编制，推进长江经济带、黄河流域、京津冀等重要区域（流域）国土空间规划，深化详细规划改革，推动形成区域协调、城乡融合、生产生活生态空间统筹的国土空间开发保护“一张蓝图”。统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在助力经济高质量发展上，改革土地利用计划管理方式，建立了计划指标配置与各地区资源禀赋条件、经济社会发展需求、节约集约用地综合水平挂钩的长效机制。改革用地审批制度，赋予省级政府更大的用地自主权。出台自然资源要素保障一揽子政策，为建设项目用地用海提供了保障。在推进“多审合一、多证合一”改革，提升行政服务效能上，健全了国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有国土空间。以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革。2025年上半年，推动实行用地用林用草用海联动审批，18个省份采用联动审批方式批准项目1759个，平均审批时长压缩33%，推动行政成本降本增效。在健全法规政策和技术标准上，《国土空间规划法》已列入十四届全国人大常委会立法规划，浙江、宁夏和南京、宁波、大连等地印发了地方性国土空间规划条例。制定发布了两轮国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划，出台2项国家标准和12项行业标准。在加快信息化建设上，基本建成了全国统一、各级联动的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。加强规划实施监测评估预警，深入推进国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设，连续5年开展全国城市体检评估。完成国土空间用途管制监管系统建设，首次打通全国各地用途管制信息系统。

　　四、如何持续深化“多规合一”改革、健全统一的用途管制和规划许可制度

　　新征程上，自然资源部将持续深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习贯彻总书记关于国土空间规划和用途管制重要指示批示精神，持续深化“多规合一”改革，加快推动建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。

　　为推动自然资源全要素一体化保护修复，各地加强整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局。在云南省，红河哈尼梯田中的水资源在森林、村寨、梯田、水系中循环往复，呈现“四素同构”的农业生态系统。图为2025年5月2日，人们在红河县甲寅村“开秧门”仪式上，沿着梯田踏歌而行（无人机照片）。新华社记者胡超/摄

　　强化国土空间规划基础性作用。持续完善国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系和技术标准体系，加快推动《国土空间规划法》立法进程，充分发挥规划对自然资源资产价值的优化配置作用。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，在“一张图”上统筹优化农业、生态、城镇、基础设施、历史文化保护等专项规划及空间布局。统筹发展和安全，完善国土空间规划动态维护和可持续优化机制，在确保粮食安全、生态安全等国土安全的前提下，增强对经济社会发展需求变化的适应性。

　　健全主体功能区制度体系。分布式构建功能复合、区域协同、功能互补的综合性空间发展单元，加强主体功能综合布局，打造世界级城市群和区域新增长极、增长点，推动形成主体功能区战略与区域重大战略等国家重大战略的叠加效应。发挥主体功能区综合政策平台作用，协同完善适应主体功能区要求的财政、产业、投资、自然资源、生态环境、农业农村等领域配套政策，引导比较优势转化为发展优势。加快建立主体功能区统计监测体系、监测评估和动态管理机制，有效提升国土空间开发利用和治理水平。

　　健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。在城市群、都市圈范围内统筹各类空间要素配置，形成多中心、网络化、集约型、分布式区域发展格局，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。以县城为重要空间载体加强城乡融合，推动中心城市公共服务、基础设施等向周边小城镇和乡村地区延伸，有序实施全域土地整治，引导资源要素在城乡间合理流动和集聚。统筹人口、产业、城镇、交通，规划建设创新型产业社区、商务社区，促进产城融合；适应人口、需求结构和生活方式的变化，以社区生活圈为单元统筹就业、生活、生态、文化、安全等功能需求，因地制宜补齐医疗、教育、文化、体育、养老等公共服务设施短板；加强城乡风貌规划管控和用途管制，推动城市发展与自然文化特色相融合，营造健康美丽城乡人居环境。

　　健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，推动规划和土地政策融合创新。结合跨行政区域或流域国土空间专项规划，特别是城市群、都市圈空间规划编制实施，优化空间要素一体化配置，建立资源要素跨区域调节机制，引导区域协调有序发展。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，使土地要素配置顺应经济社会发展需求和人口变化规律。动态完善支持城市更新、乡村振兴的规划与土地政策指引，引导城乡用地结构调整和布局优化，为塑造新产业新业态新模式提供新空间。

　　持续健全国土空间用途管制和规划许可制度。促进用地用林用草用海联动审批从物理整合转向化学融合，不断提升自然资源要素一体化配置能力和水平。推进规划许可改革，推动规划许可管理覆盖全域。建立健全覆盖全域全类型全周期的用途管制制度，完善不同类型区域空间准入规则。推动有关法律法规立改废等修订工作，不断健全国土空间规划许可标准体系，夯实用途管制和规划许可制度法治基础和标准支撑。

　　以“一张图”为基础构建数智化空间治理体系。以国土调查和实景三维中国建设为基础，建立标准统一、底数清晰、覆盖自然资源全要素的国土空间规划“一张图”，统筹协调各专项领域空间需求，推动部门数据共享共用，提高规划信息化、数智化治理水平。加快建设国土空间规划实施监测网络（CSPON），建立规划体检评估和优化调整制度，健全国土空间规划实施监测评估预警机制，强化“规划—实施—监督—评估—优化调整”全生命周期管理，更好适应中国式现代化的发展需要。

　　来源：《求是》2025/15

　　作者：自然资源部